【法眼觀】

作為上海市科技企業發展和科技創新活動的重要集聚區，徐匯區虹梅地區活躍著大量科技型、創新型企業，尤以中小企業居多。

這些企業“初出茅廬”、活力無限，也因設立時間短、合規意識和能力較弱等，容易觸犯法律紅線。去年，虹梅地區一家科技公司就被人舉報，稱其銷售某款產品時使用了“專利技術產品”等用語，但未標明專利號和專利種類。

“根據廣告法的有關規定，該行為最高可處10萬元罰款。”徐匯區市場監管局濱江(龍華)市場監管所副所長鄧天表示。該局執法人員調查發現，該公司提供的專利證書等顯示，其產品確系專利產品。且公司已迅速整改，把專利號和專利種類及時進行了標注。最終，依據免罰清單，該公司得以免于處罰。

“如果受罰，將給企業信用帶來嚴重影響，風投在盡職調查時估計就泡湯了，上市更不敢想了。這次不予處罰也是一個提醒，督促我們在今后更好地做好合規工作。”在該公司法定代表人看來，“免罰清單出臺，是一場及時雨”。

2019年3月，上海市推出《市場輕微違法違規經營行為免罰清單》，34項市場主體的輕微違法違規經營行為被免于行政處罰，這是全國首個省級跨領域輕微違法行為免罰清單。

如今，免罰清單已在全國多地落地。江蘇、山東、天津等地紛紛出臺當地版本的免罰清單制度，探索建立市場主體輕微違法行為容錯糾錯機制。行政執法不再動輒“一罰了之”，一場有溫度的執法變革正在進行。

1.精細化執法包容“無心之失”

“先生，我們接到舉報，你無照經營，我們要依法作出處罰。”

“可我明明有營業執照啊，經營日期從明天起算，我只是提早一天開業，發發傳單，也沒有賺到什么錢。”

“抱歉，那也屬無照經營。按照《無證無照經營查處辦法》第13條的規定，考慮到違法情節輕微，處以罰款1000元。按照第15條的規定，你還要被記入信用記錄，并依法公示。”

…………

這一幕行政執法的場景，對于一些中小企業和個體工商戶來說并不陌生。

廠房空調往外滴水要罰，小店老板換人沒來得及備案要罰，餐館服務員衣著不整潔要罰，一把椅子擋住了賓館疏散通道要罰……一些企業和業主因一時“無心之失”而招致“一處受罰、處處受限”，讓他們“有苦說不出”。

法治是最好的營商環境。2019年來，上海先后出臺《上海市進一步優化營商環境實施計劃》和《上海市全面深化國際一流營商環境建設實施方案》，均明確提出探索包容審慎監管，對輕微違法違規行為依法免罰。

“習近平總書記強調，城市管理應該像繡花一樣精細。在行政執法領域，精細劃分輕微違法行為，對市場主體依法不予處罰，正是對精細化管理要求的實踐。”上海市司法局副局長羅培新表示。

市場監管部門與企業打交道最為密切，對企業需求的感知也最為確切。起草首個免罰清單的調研中，上海市司法局和市場監管局等發現，大部分輕微違法行為的主體都是中小企業和創新型企業。它們大都設立時間不長，初次違法多是無心之失，一旦被罰會對企業未來經營發展帶來負面影響。如能免予處罰，有助于降低企業的制度性交易成本。

經過調研、起草等環節后，2019年3月，上海市司法局、市場監管局、應急管理局聯合發布《市場輕微違法違規經營行為免罰清單》，涉及市場監管(工商、質量技監、食品安全)、消防等行政執法領域。此后，上海市司法局又聯合有關部門出臺了《文化市場輕微違法違規經營行為免罰清單》《生態環境輕微違法違規行為免罰清單》。

在首份免罰清單推出一年半之際，8月25日，上海市優化營商環境法治保障共同體、司法局、民防辦、城管局共同召開新聞發布會，推出《民防領域市場輕微違法違規行為免罰清單》和《城市管理輕微違法違規行為免罰清單》。至此，上海市已推出5份免罰清單。

據介紹，截至8月18日，上海市共適用免罰清單作出不予處罰決定1461件。免罰案件分布在全市各區，涉及除尚未實施的城管免罰清單外其余4份免罰清單的各個執法領域。1400余家企業受益，其中既包括大量小微企業，也不乏上市公司。

2.免罰并不是“法外開恩”

在很多人看來，違反了法律就要受到懲處，對違法行為“網開一面”，是否意味著“法外開恩”?

行政處罰法是我國行政執法領域的基礎性法律。中國政法大學法治政府研究院院長王敬波介紹，該法確定的行政處罰種類有警告、罰款、沒收違法所得、責令停產停業、暫扣或者吊銷執照以及行政拘留等。同時，該法第27條第2款規定，違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。“這是一個原則性規定，具體哪些情況不予處罰，需要執法人員進行裁量。”

羅培新表示，實踐中，行政執法單位尤其是一線執法人員缺乏明確的指引依據，在適用上述條款時經常存在“顧慮”。執法實踐中容易“一刀切”，對輕微違法行為按照某一單行行政法規確定的最低處罰內容進行處罰。這既給企業帶來“不痛快”，也耗費了執法單位大量的人力、物力。

據了解，此次上海出臺的民防免罰清單共明確11項免罰事項，主要屬于當事人無主觀故意、違法行為影響較小、首次被發現且及時整改的情況;而城管免罰清單共明確12項免罰事項，主要是危害較輕的違法行為種類中首次被發現、沒有造成危害后果且及時改正的情況。

從事一線執法多年，鄧天認為免罰清單的出臺，對執法人員而言，“是一次減負、松綁”。“以前減輕處罰和免于處罰，會擔心被扣上‘不作為’的帽子。免罰清單出臺后，從制度層面給執法人員增強了底氣，讓執法人員敢于也愿意給企業免罰。”鄧天說。

王敬波認為，免罰清單能夠讓一線執法人員對免罰標準更加清晰明了，也是對包容審慎監管原則的具體踐行。“行政機關在監管過程中避免過度或者是生硬的監管方法，不再‘為罰而罰’，市場主體能感知到更多的尊重，給他們帶來更大的發展空間。”

3.人性化執法謹防“積小錯釀大禍”

免罰清單推出以來，社會上也存在質疑——“對企業免罰了，會不會縱容違法，甚至‘積小錯釀大禍’”?

對此，羅培新告訴記者，行政執法面向所有行政違法行為，而免罰僅針對其中很小的一部分。有的違法行為就不存在“輕微”情形，如“用非食品原料生產食品”“擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒工業固體廢物”等。

“即使是對有‘輕微’情形的違法行為，免罰的也僅是其中很少的一部分。”羅培新解釋，違法行為按情節大致可分為較輕、一般、較重三類。免罰針對的，僅是從情節較輕中進一步劃分出來的一小部分情節輕微、及時糾正且沒有造成危害后果的。如，對“單位或個人使用未經驗收的民防工程”的違法行為，免罰的僅是“使用的面積所占比例不超過民防工程建筑面積的3%，首次被發現，責令限期改正后及時改正，且沒有造成危害后果”這種情形。

免罰清單既要將確實屬于情節輕微、依法依規可免罰的行為具體化、標準化，又不能讓其成為企業逃避處罰的借口。據了解，免罰清單出臺以來，上海市市場監管局等部門分別采取了一系列措施，指導、監督基層執法單位和執法人員嚴格實施免罰清單。如，組織執法人員培訓，解讀免罰清單內容和實施要求;出臺實施指導文件，進一步明確職責和實施程序;改造信息化辦案系統，固化工作流程，強化工作監督等。

“處罰與教育相結合原則”是行政處罰法的重要原則。王敬波指出，輕微違法行為雖然可以免罰，但其實質仍是一種違法行為，行政機關需要通過批評教育、指導約談等方式，促進企業提高合規意識，開展守法經營。對此，免罰清單也予以了明確規定。

人性化執法的正面效應正在上海不斷顯現。有的企業建立了員工定期學習制度，有的企業擴充了合規審查內容，有的企業購買了相關法律解讀進行學習。在過去一年世界銀行全球營商環境評估中，很多受訪企業表示，免罰清單提升了法治獲得感，企業更愿意放心投資、安心經營。

4.為企業提供更加寬容的制度環境

4月10日起，《上海市優化營商環境條例》開始施行。條例規定，“本市建立健全市場主體輕微違法違規經營行為包容審慎監管制度，明確輕微違法違規經營行為的具體情形，并依法不予行政處罰”。這意味著，免罰清單已經上升為法律制度層面，不再是“權宜之計”。

今年來，疫情給經濟社會發展帶來較大沖擊，圍繞堅持包容審慎監管，營造良好營商環境，助力企業度過時艱、釋放活力，各地紛紛出臺硬招實招，免罰清單制度進入各地的視野中。

今年2月，江蘇省蘇州市監察委、蘇州市司法局印發《關于規范涉企輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為從輕減輕行政處罰的實施意見》，要求市級各行政執法主管部門推出本系統內的免罰、輕罰清單。

統計顯示，截至6月底，蘇州各級行政執法機關共辦理涉企不予行政處罰案件5780件，涉及金額3.14億元;從輕行政處罰案件678件，涉及金額4096萬元;減輕行政處罰案件150件，涉及金額1.04億元。

在清單實施過程中，蘇州一方面運用政策輔導、行政建議、警示告誡等柔性執法方式，將親商理念融入對企業的行政指導，另一方面準確把握法治底線，對于觸及安全底線、環保底線、食品安全、疫情防控等惡意違法行為，嚴肅查處問責。

5月8日，《天津市市場監管領域免罰清單》頒布實施。天津市市場監管委有關負責人強調，免罰清單并不是免予處罰的全部情形，不意味著免罰清單之外的違法行為不能免罰;免罰清單未列明的違法行為，符合法定不予處罰條件的，同樣應免予處罰。

6月1日，《山東省輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為減輕行政處罰事項清單》實施，“打包”對267項違法行為事項不予處罰，對19項違法行為事項減輕處罰。

清單實施僅兩個月，山東濟寧各級行政執法部門適用“免罰清單”不予處罰案件895個，899家市場主體因此受益。濟寧市司法局負責人表示：“免罰和輕罰清單的實施，在幫助企業的同時也減少了執法爭議，提高了執法效率，顯著提升了執法效能。”

據悉，有關部門目前正在起草全國范圍內的免罰清單。清單出臺后，將為優化法治化營商環境再添助力。